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mercoledì 16 marzo 2011

Le funzioni del Parlamento Europeo.


Il Parlamento Europeo dovrebbe rappresentare l'istituzione più propriamente democratica dell'Unione. Esso scaturisce infatti dalla necessità di giustificare politicamente la prima fase storica dell'integrazione, ancora strettamente legata all'aspetto economico e strategico o almeno di bilanciare la crescente integrazione economica con autorevoli istituzioni politiche comuni.
Il Parlamento Europeo è dal 1979 eletto a suffragio universale direttamente dai cittadini degli Stati membri, in misura proporzionale alla loro popolazione; viceversa prima del 1979 i parlamentari erano designati dai parlamenti nazionali. Si compone attualmente di 626 membri. Le sedute plenarie del Parlamento Europeo si svolgono a Strasburgo, ma le commissioni e i gruppi politici si riuniscono per la maggior parte a Bruxelles.
Le funzioni tradizionalmente attribuite al Parlamento Europeo sono le seguenti:

* Funzione legislativa
* Funzione di controllo del bilancio comunitario
* Funzione di impulso politico
* Funzione di controllo sulle altre istituzioni.


La funzione legislativa

Nell'ambito della funzione legislativa, il Parlamento europeo partecipa all'elaborazione di regolamenti, direttive e decisioni comunitarie. Le modalità mediante le quali esso esplica tale funzione sono però diverse e piuttosto controverse:

* Procedura di consultazione
Il Parlamento esprime il proprio parere sulle proposte della Commissione, che terrà conto per vagliare eventuali modifiche da apportare. Il Parlamento no può però in nessun modo vincolare le scelte della Commissione né tantomeno quelle del Consiglio dei Ministri. E' però vincolante il fatto che il Parlamento esprima effettivamente il proprio parere.
* Procedura di cooperazione
Questa procedura è stata introdotta con l'Atto Unico del 1987 al fine da rendere più salda l'autorevolezza del Parlamento e incrementarne la credibilità di fronte alla cittadinanza democratica di cui è espressione. Sono previste due letture, una in Parlamento e l'altra nel Consiglio dei Ministri. Il Parlamento può presentare emendamenti alla proposta della Commissione che sia già stata approvata in prima lettura dal Consiglio dei Ministri; qualora la Commissione decida di adottare gli emendamenti del Parlamento, il Consiglio potrà respingere la nuova versione emendata della proposta solo all'unanimità.
In altri termini, il Consiglio dei Ministri può scalzare solo all'unanimità l'autorità del Parlamento; da questo punto di vista l'Atto Unico ha rappresentato un enorme progresso in quanto ha ampliato il peso dei rappresentanti dei cittadini nella definizione della legislazione europea.
La procedura di cooperazione ha conosciuto un forte impulso anche a partire dal trattato di Maastricht, che ha esteso i settori per i quali è possibile ricorrervi.
* Procedura di parere conforme
Ancora più restrittiva della cooperazione, questa procedura impone la necessità che il Parlamento ratifichi qualsiasi decisione in merito a accordi internazionali di associazione e cooperazione e all'allargamento dell'Unione a altri Stati.
Anche la procedura di parere conforme ha visto ampliati i suoi ambiti di applicazione con Maastricht.
* Procedura di codecisione
La procedura di codecisione è stata introdotta dal trattato di Maastricht; le disposizioni legislative relative ai settori per cui è previsto il ricorso ad essa devono essere approvate sia dal Consiglio dei Ministri che dal Parlamento per poter effettivamente entrare in vigore.

Questa procedura è stata ulteriormente estesa dal trattato di Amsterdam, firmato nell'ottobre 1997 ma solo recentemente entrato in vigore, il quale ha avuto in questo senso non solo il merito di ampliare il reale potere legislativo del Parlamento, ma anche di mettere un po' d'ordine nella selva delle diverse procedure tra le quali, come emerge già a una prima lettura, non era per nulla facile districarsi.

La funzione di controllo in materia di bilancio

Il Parlamento condivide la sua autorità in materia di bilancio con il Consiglio dei Ministri, cioè entrambe le istituzioni sono coinvolte nell'approvazione o nel rifiuto del documento di bilancio preparato dalla Commissione. Qualora il bilancio fosse respinto in blocco, l'intera procedura deve essere ripetuta daccapo.
Per le spese obbligatorie (essenzialmente quelle inerenti alle politiche agricole) l'ultima parola spetta al Consiglio dei Ministri, mentre al Parlamento spetta la decisione finale sulle spese definite come non obbligatorie. In questo senso l'autorità del Parlamento è fortemente limitata, tenendo anche conto del fatto che le stesse spese non obbligatorie sono soggette a una ferrea disciplina di bilancio che regola a priori le percentuali che possono essere riservate a molte "grandi aree" del bilancio stesso. Inoltre il Parlamento è semplicemente consultato a proposito delle entrate.
Per quanto in ambito di bilancio il peso del Parlamento possa sembrare irrisorio, va tuttavia tenuto presente che in origine esso non aveva alcuna competenza in questo campo. L'allargamento dei suoi poteri risale agli anni Sessanta, quando la Comunità cominciò a trattare fondi propri e non più solo provenienti dai singoli Stati: bisogna però aspettare il 1970 (trattato di Lussemburgo) e il 1975 (trattato di Bruxelles) perché il Parlamento detenga effettivamente qualche potere reale. Alla base di queste innovazioni non sta però tanto una coscienza europea evoluta, quanto piuttosto il bisogno di non escludere del tutto una forma di controllo democratico sul bilancio: essendo sottratta questa competenza ai parlamenti nazionali, era impellente trovare un'altra istituzione almeno parzialmente democratica cui attribuire l'autorità in materia secondo il ben noto slogan no taxation without representation.

La funzione di impulso politico

La funzione di impulso politico, pur non essendo precisata a livello di procedure, è quella in cui emerge maggiormente la natura autenticamente democratica e rappresentativa le Parlamento stesso. Il Parlamento, in questa veste, può proporre interventi legislativi, premere per l'adozione di determinate posizioni comuni, promuovere iniziative di respiro più o meno ampio. Un caso esemplare è quello dell'Atto Unico, scaturito dall'iniziativa del Parlamento, che premeva per una semplificazione e una maggiore efficienza delle procedure e per un'accelerazione dell'integrazione politica europea.
Il Trattato di Maastricht ha attribuito al Parlamento anche il cosiddetto potere di preiniziativa legislativa, per cui il Parlamento, a maggioranza dei suoi membri, può chiedere alla Commissione di formulare proposte su aspetti per i quali è ritenuta urgente l'elaborazione di un atto comunitario.
Lo stesso trattato attribuisce poi al Parlamento il potere di raccomandare agli Stati membri l'utilizzo di sistemi elettorali omogenei per l'elezione dei rappresentanti al Parlamento Europeo stesso.

La funzione di controllo sulle altre istituzioni

Il Parlamento può "sfiduciare" la Commissione con una mozione di censura approvata a maggioranza qualificata (due terzi dei voti). In realtà il termine "sfiducia" è improprio, dal momento che la Commissione non scaturisce da una fiducia accordata dai rappresentanti dei cittadini europei, ma è cooptata dagli esecutivi nazionali, anche attraverso accordi tra i vari Stati in modo da renderla almeno parzialmente omogenea e efficiente.
Il Parlamento può anche muovere interrogazioni alla Commissione, al Consiglio e anche ai singoli Ministri per gli Affari esteri, soprattutto a proposito delle relazioni dell'Unione con l'esterno e in tema di diritti dell'uomo e cooperazione.
In particolare, sebbene non sia sancito da alcun regolamento, si è ormai consolidato l'uso per cui il Presidente del Consiglio espone al Parlamento il programma che intende svolgere nel corso del semestre in cui resterà in carica.
Il Parlamento Europeo possiede anche un più generale potere di controllo sull'esecuzione degli atti legislativi, inteso come vigilanza sull'applicazione delle direttive comuni all'interno dei singoli Stati da parte degli esecutivi facenti parte del Consiglio dei ministri.

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